Jaarverslag Raad van State 2009
Samenvatting van het jaarverslag 2009Inleiding
- Inleiding
- Eén Raad, twee functies
- De Raad als adviseur
- De Raad als bestuursrechter
- Staatkundige herstructurering van het Koninkrijk
- De staat van de Raad
- Algemene beschouwingen van de Vice-President van de Raad van State
De Raad van State is adviseur van regering en parlement voor wetgeving en bestuur en is de hoogste algemene bestuursrechter van Nederland. De Raad brengt jaarlijks verslag uit van zijn werkzaamheden. Daarin wordt verantwoording afgelegd over de resultaten van het werk en de middelen die zijn ingezet.Eén Raad, twee functies
De Raad van State stelt zich ten doel bij te dragen aan behoud en versterking van de democratische rechtsstaat. Daarbinnen wil hij bijdragen aan de rechtsbescherming van de burger en aan de legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur.
In zijn beide functies heeft de Raad van State te maken met de 'constitutie in de brede zin'. Hieronder wordt verstaan: de Grondwet en het overige constitutionele recht, zoals dat onder meer is vastgelegd in het Statuut voor het Koninkrijk, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het recht van de Europese Unie (EU).Als adviseur draagt de Raad er aan bij dat de wetten en de besluiten van het centraal bestuur in overeenstemming zijn met de constitutie en het overige recht. Als hoogste algemene bestuursrechter moet hij overheidsbesluiten toetsen aan het recht. Als rechter is de Raad bevoegd de wetten te toetsen aan het EVRM en het recht van de EU, maar is het hem verboden de wetten te toetsen aan de Grondwet. De totstandkoming van de zogenoemde 'verklaringswet Halsema' in 2009 heeft echter perspectief geopend op opheffing van dit verbod in de nabije toekomst.
Vanwege de bijzondere betekenis van de 'constitutie in de brede zin' voor de beide functies besteedt de Raad daaraan de laatste jaren meer expliciet aandacht. In het verslag wordt een overzicht gegeven van de wijze waarop in Duitsland, Frankrijk en België constitutionele toetsing van wetten vorm heeft gekregen. Opvallend is dat in deze landen een apart constitutioneel hof bestaat dat de bevoegdheid heeft wetten 'abstract' (voordat een wet tot stand komt) en 'concreet' (in het kader van een procedure voor de rechter) te toetsen aan de Grondwet. De beschouwing gaat in op de ontwikkelingen, de ervaringen en de problemen die zich daarbij in die landen hebben voorgedaan. In aansluiting daarop zal eind april 2010 een studie worden gepubliceerd over constitutionele toetsing in relatie tot de Raad van State. Op 25 mei 2010 zal daaraan een symposium worden gewijd.
De Raad als adviseur
De Raad van State adviseert regering en parlement over voorstellen van wet, goedkeuring van verdragen en ontwerp-algemene maatregelen van bestuur. De Raad van State richt zich in zijn wetgevingsadvisering primair op de kwaliteit van de wetgeving. De functie als wetgevingsadviseur is drieledig: analyserend, corrigerend en aanvullend. Hij past daarbij een drieledig toetsingskader toe: de beleidsanalytische, de juridische en de wetstechnische toets.Bij de beleidsanalytische toets worden de beleidsmatige aspecten van een voorstel geanalyseerd. De Raad zal in dat verband wijzen op tekortkomingen en inconsistenties in de probleemstelling, zwakheden in de beleidsvooronderstellingen, risico's waaraan geen of te weinig aandacht is gegeven, belangen en aspecten die over het hoofd zijn gezien. De Raad gaat daarbij uit van de keuzes die de indieners hebben gemaakt en gaat na of de toelichting bij het voorstel die keuzes helder en overtuigend uiteenzet. De toelichting vormt in belangrijke mate de leidraad voor de beleidsanalystische toets.
Bij de juridische toets staat de juridische kwaliteit van de regeling centraal. De Raad toetst aan 'hoger' recht en onderzoekt de inpassing van de voorgestelde regeling in het bestaande rechtssysteem. De beleidsanalytische toets en de juridische toets staan niet los van elkaar. Een advies wint aan kracht als de opmerkingen over de noodzaak of opportuniteit van het voorstel worden verbonden met het oordeel over de juridische kwaliteit.
De Raad sluit zijn advies af met een dictum, dat kan worden beschouwd als het eindoordeel van de Raad over het desbetreffende voorstel. De verschillende dicta die de Raad hanteert, worden in het jaarverslag uitgelegd.
De Raad is adviseur. Voor de effectiviteit van zijn werk is de Raad uiteindelijk afhankelijk van diegenen tot wie de adviezen zijn gericht (meestal de regering), de kwaliteit van hun antwoorden en de herkenbaarheid van zijn adviezen ook voor de andere deelnemers aan het wetgevingsproces. Als adviezen niet worden opgevolgd, mag worden verwacht dat daaraan een gedegen argumentatie ten grondslag ligt. Dat is niet altijd het geval. Dat komt de kwaliteit van de besluitvorming over de wetgeving niet ten goede.
Zoals ieder jaar bevat het jaarverslag een legisprudentieoverzicht waarin een beeld wordt gegeven van de wijze waarop de Raad zijn taak als wetgevingsadviseur vervult en van het toetsingskader dat hij daarbij gebruikt.
In 2009 werden in totaal 558 zaken ter advisering aan de Raad van State voorgelegd. In het verslagjaar heeft de Raad van State 579 adviezen uitgebracht. De doorlooptijd van de zaken, van ontvangst van de adviesaanvraag tot verzending van het advies, is in het verslagjaar licht gestegen in vergelijking met het jaar ervoor. Deze lichte stijging heeft onder meer te maken met het feit dat prioriteit moest worden gegeven aan het snel afdoen van een omvangrijk pakket aan adviesaanvragen dat een uitvloeisel was van de staatkundige herstructurering van het Koninkrijk.
Bijna twee derde van alle adviesaanvragen deed de Raad van State in het verslagjaar binnen één maand af. De Raad als bestuursrechter
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de hoogste algemene bestuursrechter in Nederland. Zij oordeelt in laatste instantie over geschillen op het gebied van onder meer het ruimtelijke-ordeningsrecht, milieurecht, bouwrecht en vreemdelingenrecht. Het is de taak van de bestuursrechter om besluiten van bestuursorganen op hun rechtmatigheid te beoordelen en om het geschil, waar mogelijk finaal, te beslechten. Finale geschilbeslechting is echter niet altijd mogelijk. Er zijn in een geschil vaak meerdere partijen met verschillende belangen. Afweging van die belangen behoort tot de taak van het, democratisch gecontroleerde, bestuur; niet van de, benoemde, rechter. Wanneer finale beslechting van een geschil door de rechter niet mogelijk is, is het bestuur opnieuw aan zet. Dat kost tijd.Zowel in de politiek als in de samenleving bestaat ongenoegen over de traagheid en stroperigheid van bestuurlijke besluitvorming. De meest effectieve wijze om die traagheid en stroperigheid tegen te gaan, is verhoging van de kwaliteit van die besluitvorming. De nadruk ligt in de nieuwe wetgeving echter op beperking van de mogelijkheden van beroep op de bestuursrechter of bekorting van de beroepsprocedures. Aan mogelijkheden van bekorting zijn echter grenzen. Partijen moeten gelegenheid krijgen hun standpunten uiteen te zetten en toe te lichten. De kwaliteit van de uitspraken vraagt voldoende tijd voor voorbereiding en beraad. Versnelling van bepaalde procedures leidt al gauw tot vertraging bij andere procedures. Dit neemt uiteraard niet weg dat ook de rechter door werkwijze en organisatie het zijne heeft bij te dragen aan de versnelling.
Als vast onderdeel in het jaarverslag is ook dit jaar een omvangrijk jurisprudentieoverzicht opgenomen waarin een overzicht is gegeven van belangrijke ontwikkelingen in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak. Aan enkele thema's uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak, zoals ruimtelijke ordening en de betekenis van communautair recht voor het asiel- en migratierecht, is afzonderlijk aandacht besteed.
In het verslagjaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak ruim 10.500 juridische procedures afgehandeld, waarvan 1.450 voorlopige voorzieningen. Het aantal ingekomen zaken is in 2009 flink toegenomen (ruim 11.000 in 2009 tegenover ruim 10.000 in 2008). Deze toename is een gevolg van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening en de grote instroom van vreemdelingenzaken. De zogenoemde keteninformatie in vreemdelingenzaken behoeft verbetering.
In het jaarverslag is ter verduidelijking een schema opgenomen waarin de verschillende processtappen zijn toegelicht. Staatkundige herstructurering van het Koninkrijk
De gemiddelde doorlooptijden van de zaken, van ontvangst van het (hoger) beroepschrift tot de verzending van de uitspraak, ligt in alle Kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak tot nu toe ruim binnen de wettelijke termijnen en de (kortere) streeftermijnen. In de Kamers 1 (ruimtelijke ordening) en 2 (milieu) waren die gemiddelden in het verslagjaar 35 respectievelijk 29 weken; de interne norm is 52 weken. In Kamer 3 (hoger beroep) was de gemiddelde doorlooptijd 30 weken, terwijl de interne norm in die Kamer 40 weken bedraagt.
Voor Kamer 4 (hoger beroep vreemdelingenzaken) geldt een wettelijke doorlooptijd van 23 weken. In 2009 was de gemiddelde doorlooptijd in die zaken 13 weken.
In het verslag is een afzonderlijk hoofdstuk gewijd aan de staatkundige herstructurering van het Koninkrijk. Ten onrechte wordt vaak gesproken over de herstructurering van de Nederlandse Antillen. Daarmee wordt over het hoofd gezien dat het staatkundige veranderingsproces ook gevolgen heeft voor Aruba, Nederland en het Koninkrijk als geheel.De Raad constateert dat ook in 2009 veel energie – zowel van de verschillende overheden als in het parlementaire en publieke debat – is besteed aan de discussie over nieuwe structuren, taken en bevoegdheden. Daardoor zijn de mogelijkheden die op basis van het huidige Statuut bestaan, wat onderbelicht gebleven. Ook de door de drie parlementen van het Koninkrijk in februari 2009 ingestelde Commissie democratisch deficit wijst daarop, bijvoorbeeld waar het gaat om de inbreng van de Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse volksvertegenwoordigingen bij de totstandkoming van rijkswetgeving. De in het Statuut verankerde mogelijkheden worden in de praktijk niet ten volle benut.
Het heeft weinig zin nieuwe verantwoordelijkheden te creëren als reeds bestaande niet gebruikt worden. Het is weinig efficiënt nieuwe organisaties in het leven te roepen als de mogelijkheden van bestaande instituties onvoldoende worden benut.Bij alle nadruk op de vorming van nieuwe landen en openbare lichamen krijgt ook het functioneren van het (gezamenlijke) Koninkrijk zelf nog onvoldoende aandacht. Naar de mate waarin als gevolg van de herstructurering het aantal deelnemende landen toeneemt, de diversiteit groeit en visies meer uiteen lopen, wordt de overkoepelende structuur waarin alle landen zich moeten herkennen, belangrijker. De Raad vraagt in zijn jaarverslag speciale aandacht voor de betere benutting van een aantal koninkrijksorganen, waaronder de Gouverneur en de rijksministerraad.
Bij de ontwikkeling van de zogenoemde BES-eilanden als openbare lichamen binnen het Nederlandse staatsbestel is de kernvraag steeds opnieuw welke Nederlandse wetgeving op de BES-eilanden wel en welke niet zal gaan gelden, wie dat bepaalt en op welke wijze de drie eilanden invloed op dat wetgevingsproces kunnen uitoefenen. Dat proces kent een eigen dynamiek. De keus om een Nederlandse oplossing van toepassing te verklaren op de kleine insulaire Caribische gemeenschappen is snel gemaakt en heeft uit wetgevingsoogpunt de charme van de eenvoud.
Maar juist voor deze drie kleine eilanden is steeds opnieuw cruciaal de vraag: wat is precies het probleem, is wetgeving de oplossing, gaat de gekozen oplossing daar werken en wat vinden de eilandbewoners er zelf van? Zo ergens, dan is op de BES-eilanden (ook onderling verschillend!) maatwerk vereist.Het aantal bestuurlijke contacten van de afzonderlijke landen met het Koninkrijk en (vooral) tussen de landen onderling is de afgelopen decennia gestegen en zal dat – mede als gevolg van de staatkundige herstructurering – de komende jaren blijven doen. Politieke spanningen en bestuurlijke geschillen horen bij een pluriform staatkundig bestel als het Koninkrijk. Om die geschillen echter snel en bevredigend te kunnen beslechten, is wel van belang te kunnen beschikken over een effectieve, algemeen geaccepteerde bestuurlijke geschillenregeling. In zijn adviezen heeft de Raad daarvoor suggesties gedaan. Die sluiten aan bij de voorziening die is gekozen in de Rijkswet financieel toezicht voor Curaçao en Sint Maarten; een vorm van 'kroonberoep'.
Het jaarverslag van de Raad bevat ook het legisprudentieoverzicht koninkrijksrelaties 2009.
De staat van de Raad
Voor het werk in en tussen de Afdelingen advisering en bestuursrechtspraak is een doelmatige en doeltreffende samenwerking van staatsraden en medewerkers onontbeerlijk. Die samenwerking wordt bevorderd door een gemeenschappelijk informatiesysteem en door gemeenschappelijke huisvesting. In het hoofdstuk over bedrijfsvoering wordt aan beide aandacht besteed. Het informatiesysteem (Raster) met zijn verschillende onderdelen (kennis, zaaksadministratie, tekstproductie, digitaal werken, beheer) wordt in de komende drie jaar in verschillende fasen opgeleverd. De sturing van de verdere ontwikkeling van het systeem is verscherpt. De gemeenschappelijke huisvesting wordt gerealiseerd door nieuwbouw en renovatie van het Kneuterdijkcomplex. Deze vinden in twee fasen plaats. De bouwwerkzaamheden van fase 1 zijn in het voorjaar van 2008 afgerond. In juni 2008 is ongeveer de helft van het aantal staatsraden en medewerkers verhuisd naar de nieuwe kantoorruimtes in het pand aan de Oranjestraat. Fase 2 heeft betrekking op de nieuwbouw en renovatie van het bestaande gebouwencomplex aan de Kneuterdijk en de renovatie van het zogenoemde Witte Paleisje. Naar verwachting zullen deze werkzaamheden tot medio 2011 duren. De Raad hoopt het nieuwe pand dan in de zomer van 2011 te betrekken. Door concentratie van taken beoogt het kabinet de overhead bij de rijksdienst te verkleinen en de kwaliteit van de dienstverlening te vergroten. In de afgelopen jaren heeft de Raad van State in de jaarverslagen gewezen op de risico’s van concentratie en schaalvergroting en bedenkingen geuit over de inrichting van de gemeenschappelijke dienst voor de personeels- en salarisadministratie (P-Direkt). In de praktijk blijken die risico's zich voor te doen en zijn de nadelen van deelname ook financieel voor de Raad groter dan de voordelen. De oorspronkelijke doelstelling van P-Direkt om personele taken van de deelnemende organisaties uit handen te nemen en te centraliseren en daarmee meer eenheid, synergie en efficiencyvoordelen te bewerkstelligen, is voor de Raad van State in 2009 dan ook niet bereikt. De Raad van State gaat zich oriënteren op andere systemen en zal met ingang van 1 januari 2011 niet langer integraal gebruik maken van het P-Direkt systeem en de bijbehorende dienstverlening. Algemene beschouwingen van de Vice-President van de Raad van State
De financiële en economische crisis betekent ook het falen van staten. Beleidsinstrumenten zijn tekort geschoten en sociaal-economische vooronderstellingen over gedrag van mensen zijn onjuist gebleken. Proberen de crisis op te lossen door dezelfde instrumenten nog meer in te zetten en van dezelfde vooronderstellingen te blijven uitgaan, zal hooguit tijdelijk werken. Dat geldt ook voor het openbaar bestuur dat met de gevolgen van de financieel-economische crisis wordt geconfronteerd. De legitimatie van het openbaar bestuur is de laatste decennia aangetast. Voor de crisismaatregelen die thans nodig zijn, is versterking van die legitimatie een voorwaarde.De crisis biedt kansen om ingesleten patronen in het openbaar bestuur te doorbreken en het openbaar bestuur kwalitatief te versterken.
Dit is te lezen in de Algemene beschouwingen bij het jaarverslag 2009 van de Raad van State. De Vice-President van de Raad van State geeft hierin zijn jaarlijkse schets van de omgeving waarin de Raad van State zijn taken verricht.
Tot de ingesleten patronen behoort de dominantie van het marktdenken binnen de publieke sector zelf. Daardoor kan de staat moeilijk een tegenwicht tegen de markt vormen. Meer nog dan elders is de eigen Nederlandse staatkundige identiteit aangetast. Het besef dat de verhouding tussen staat, markt en burgersamenleving en de verhoudingen tussen wetgever, bestuur en rechter meer in de Europese culturele traditie staan dan in de Angelsaksische is vervaagd. Dat vervreemdt de burgers van de staat. Niet meer is duidelijk waar die staat voor staat. In de staat is het beeld van de burger onvoldoende zichtbaar. In de beschouwingen worden de (historische) achtergronden daarvan geschetst en voorwaarden voor veranderingen geformuleerd.
Als de financieel-economische crisis serieus wordt genomen, is een politieke herbezinning nodig op de verhouding tussen staat, markt en burgersamenleving over de vraag wie verantwoordelijk is voor wat en dus over de vraag welke taken geheel of gedeeltelijk onder directe politieke verantwoordelijkheid door het openbaar bestuur moeten worden uitgevoerd.
Die herbezinning vereist kennis van de eigen staatkundige identiteit met een blik naar buiten (Europa) in plaats van naar binnen, voorrang voor de beginselen van de democratische rechtsstaat boven het bedrijfsmatige New Public Management en het leggen van een accent op de inhoudelijke deskundigheid binnen het openbaar bestuur in plaats van op procesmanagement en beheer.
Die herbezinning kan niet zonder politiek inhoudelijk debat over waar het met Nederland in de komende tien jaar maatschappelijk, cultureel en economisch heen moet en wat de rol van het openbaar bestuur daarin zal zijn. Dat politiek inhoudelijke debat maakt alleen een kans bij meer dualistische verhoudingen tussen kabinet en meerderheid in de Tweede Kamer en met een duidelijk onderscheid in verantwoordelijkheden tussen regering en Staten-Generaal.
De noodzakelijke herbezinning op de verhouding tussen staat, markt en burgersamenleving dwingt ook tot de erkenning dat het 'algemeen belang' geen economisch maar een politiek begrip is. De toetsing aan het algemeen belang is uiteindelijk een politieke afweging waarvoor de bestuurder politieke verantwoording moet afleggen tegenover het parlement. Door die eigen politieke afweging zal de bestuurder in botsing (kunnen) komen met hetgeen de markt vraagt, ambtelijk wordt aangereikt, past binnen bestaande regels en procedures en op grond van de eigen (beperkte) verantwoordelijkheid als het enig mogelijke wordt gepresenteerd. Een bestuurder komt dan voor de vraag te staan wat besturen eigenlijk inhoudt en wat de meerwaarde van zijn functie is. Voor die eigen toetsing aan het algemeen belang staat elke minister.
Om zijn verantwoordelijkheden waar te kunnen maken, moet een bestuurder kunnen rekenen op inhoudelijk deskundige ambtenaren. Die deskundigheid is binnen het openbaar bestuur de laatste decennia teruggelopen. Met de verzelfstandiging van diensten, de privatisering van publieke taken, is vaak ook de daarmee verbonden inhoudelijke kennis uitbesteed. Verzelfstandiging en privatisering van publieke taken vereisen echter niet minder maar meer deskundigheid binnen het openbaar bestuur. Alleen dan kan worden gecontroleerd waar het algemeen belang in het geding komt.
De crisis biedt een kans het openbaar bestuur beter toe te rusten met een ander personeels- en promotiebeleid waarin ook Europa een belangrijke rol speelt en vooral met een hoogwaardige (verplichte) opleiding die op het openbaar bestuur in een democratische rechtsstaat is toegesneden.
Zijn ministers (en politieke partijen) bereid en in staat in tijden van bezuinigingen daarin te investeren en (vervolgens) de kosten daarvan terug te verdienen door verminderde inhuur van externe consultants? Willen en kunnen zij het aantal (proces)managers terugbrengen, verantwoordings- en controlemechanismen schrappen én het risico van kostenoverschrijdingen bij grotere en kleinere projecten drastisch verminderen?De geloofwaardigheid van het openbaar bestuur wordt uiteindelijk afgemeten aan de kwaliteit van de uitvoering en de relaties met de burgers. Door het marktdenken binnen het openbaar bestuur komt de ruimte voor de eigen professionaliteit van veel uitvoerders onder druk te staan. Zij besteden steeds meer tijd aan werkzaamheden die niet tot hun primaire taak behoren. Dat geldt voor de onderwijzer, de dokter, de wijkverpleegster, de politieagent. Dat demotiveert en tast de geloofwaardigheid van het bestuur aan. De crisis biedt een kans die ontwikkeling te keren. Dat kan als politiek verantwoordelijke bestuurders het succes van hun beleid afmeten aan de gevolgen van dat beleid voor de kwaliteit van het primaire proces (de relatie zorgverlener - zorgbehoevende, arts - patiënt, leraar - leerling, politieagent - burger). Verbetering van de kwaliteit van het primaire proces begint met investeren in de professionaliteit van uitvoerders. Verbetering van de kwaliteit van het primaire proces is ook een voorwaarde voor het drastisch terugdringen van de omvangrijke en kostbare tussenlaag tussen de politiek verantwoordelijke bestuurder en de professionele uitvoering.
Door de kwaliteit van het primaire proces voorop te stellen kan ook de betrokkenheid van burgers worden gestimuleerd. Erkenning van burgers als partners in het openbaar bestuur is eveneens een voorwaarde om het marktdenken binnen het openbaar bestuur te keren. De school, de buurt, het werk worden steeds belangrijker als basis voor de bevordering van sociale samenhang en samenwerking.
Vernieuwingen komen altijd uit de marge. Nieuwe mogelijkheden van onderop dienen zich aan, bijvoorbeeld in het onderwijs, in de zorg, in de landbouw, in de sociale zekerheid.
Zij representeren een andere werkelijkheid en doorbreken van bovenaf opgelegde patronen. Zij kunnen daarom ook een tegenwicht vormen tegen een marktlogica die vaak tot grootschaligheid leidt en onvoldoende rekening houdt met de kwaliteit van het primaire proces.
In de Algemene beschouwingen worden enkele voorbeelden genoemd.
Bestuurders zullen zich de middelen moeten verschaffen om deze vernieuwingen een kans te geven. Niet zo zeer financieel, maar veeleer door binnen het bestaande stelsel daarvoor ruimte te creëren en er tegen te waken dat bestaande positie en belangen deze vernieuwingen van onderop onmogelijk maken.Een belangrijke taak van bestuurders in een democratische rechtsstaat is ruimte geven. Ruimte voor het eigen vakmanschap van de leraar, de dokter, de politieagent; ruimte voor een actief burgerschap. Ruimte geven, betekent ook risico nemen. Het risico dat er in de uitvoering fouten worden gemaakt waarop de politiek verantwoordelijke bestuurder zal worden aangesproken. Het risico dat verscheidenheid wordt aangemerkt als ongelijkheid. Bestuurders moeten het inzicht en de ervaring hebben om die risico's te kunnen wegen en om te beseffen dat die risico's kleiner zijn dan het blijven vervolgen van de marktlogica in het openbaar bestuur.
Afdeling Communicatie van de Raad van State
14 april 2010
Hier kunt u een exemplaar van het jaarverslag downloaden
In de samenvatting van het jaarverslag van de Raad van State 2009 staan mooie woorden met meer diepgang dan veel van de huidige verkiezingsretoriek. Het lezen waard, met name de algemene beschouwingen van de vice-president (Tjeenk Willink)
Reacties